Проблемы реформирования естественных монополий

Меморандум ИПЕМ

Проблемы реформирования естественных монополий

Повышение эффективности государственного управления, определенное одной из главных задач Посланием Президента Российской Федерации, должно стать важнейшим критерием подхода к оценке деятельности системообразующих отраслей российской экономики. К этим отраслям, прежде всего, относятся энергетика, газоснабжение и транспорт. В настоящее время все они считаются естественными монополиями, управляемыми с государственным участием.

Все эти отрасли на протяжении последних лет находятся в состоянии реформирования. В процессе проведения реформ обозначились главные проблемы, решение которых невозможно без выработки единого государственного подхода к дальнейшему развитию отраслей, имеющих стратегическое значение для будущего страны.

Проблемы реформирования естественных монополий заключаются в следующем:

Состояние системообразующих отраслей российской экономики в настоящий момент таково, что дальнейшее торможение реальных преобразований естественных монополий крайне отрицательно скажется на экономической и политической ситуации в стране. Действующие в настоящее время модели рынка переходного периода в электроэнергетике и на железнодорожном транспорте, псевдореформирование «Газпрома» не могут служить основой для развития экономики. В процессе непрерывного самореформирования в каждой естественной монополии последовательно снижается влияние государства и бесконтрольно растет аппарат управления. Все это не способствует ни увеличению ВВП, ни восстановлению конкурентоспособности экономики России.

При сохранении работы этих отраслей в существующем режиме велика вероятность кризисных сбоев в экономике и негативных социальных проявлений в предвыборный период 2007-2008 гг. Деятельность естественных монополий и особенно процессы их реформирования нуждаются в систематическом контроле со стороны федеральных органов законодательной и исполнительной власти.

 

Терминология

В начале проведения структурных реформ российской экономики советская производственная моноструктура была расчленена по отраслевым признакам на группы вертикально-интегрированных компаний, часть из которых - системообразующие отрасли (энергетика, транспорт, связь) – получила наименование «естественных монополий».

Расплывчатость и необоснованность применения данного термина к важнейшим отраслям повлекли за собой цепочку ошибок в законодательном обеспечении процесса реформ. На практике руководители этих отраслей, государственные органы власти и управления, СМИ и общественность пользовались данным термином в нужной на текущий момент интерпретации.

Необходимо констатировать, что на сегодняшний день в государстве нет четкого понимания дальнейшего взаимосвязанного развития системообразующих отраслей экономики, и прежде всего, железнодорожного транспорта, электроэнергетики и газовой промышленности. В каждой из этих отраслей уже проведена и продолжает вестись колоссальная реформенная деятельность, однако, ее координация и перспективы не определены.

«Естественные монополии» (в дальнейшем «ЕМ») – устоявшийся термин, нормативно присутствующий в российском законодательстве. В качестве ключевых критериев, определяющих такое состояние рынка, как естественная монополия, ФЗ «О естественных монополиях» установлены:

Данное в законе определение фактически позволяет считать естественной монополией все вертикально-интегрированные компании, доминирующие на рынке.

В действительности же имеющийся в рассматриваемых отраслях естественно-монопольный компонент характеризуется следующими признаками:

1. Неделимость инфраструктурной организации.

2. Централизация технологического управления.

3. Невозможность замещения.

4. Отсутствие конкуренции.

Подходы к регулированию и реформированию ЕМ

Государственное регулирование может осуществляться как:

прямое - меры и действия, направленные на рыночного агента (группу агентов);
косвенное - охватывает все, что затрагивает экономические и рыночные условия, общие для всех реальных или потенциальных участников.

 

 

Наиболее распространены три формы государственного регулирования:

1. Регулирование через нормативные акты

2. Регулирование через установление экономических границ (тарифы, налоги, субсидии)

3. Регулирование через систему стандартов (охрана окружающей среды, социальная политика, безопасность).

Существует три возможных направления структурных реформ, в зависимости от которых определяются формы и методы государственного регулирования.

1. Сохранение вертикально монополизированной структуры, предполагающей большой объем прямого и детального ценового регулирования, направленного на защиту потребителей. Вопрос о регулировании условий доступа к сетям не встает в силу сохранения монолитной структуры (пример – ОАО «Газпром»)

2. «Огораживание» монополии: у монополии изымаются потенциально конкурентные производства и виды деятельности, монополия сохраняет свои позиции только в естественно-монопольном сегменте (сетевые коммуникации). Таким образом, ключевую роль начинает играть регулирование развития конкуренции и регулирование условий доступа конкурирующих производителей к сетям монополиста (пример – ОАО РАО «ЕЭС России»)

3. Смешанный вариант: монополист сохраняет свои позиции в отношении естественно-монопольного сегмента и не лишается права действовать в потенциально конкурентных областях. Сохраняются элементы неравенства в положении монополиста и появившихся конкурентов. Ключевыми направлениями регулирования становятся ценовое регулирование монополиста и регулирование условий доступа к инфраструктуре (пример – ОАО «РЖД»)

 

Содержание реформ

ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКА

В качестве модели реформирования электроэнергетики правительством (с подачи РАО «ЕЭС России») была выбрана модель «огораживания», предусматривающая:

На завершающей стадии переходного периода:

Проблемы:

1. Практическая реализация реформы показала наличие факторов, которые в российских условиях затрудняют построение модели полностью конкурентного рынка:

2. Из-за потери темпов реформирования отодвигается достижение главной цели реформы: обновление энергетики через рыночные инвестиционные процессы. В 2001-2004 гг. продолжилось увеличение износа основных фондов на 1,5-2,0% в год. В 2004 году износ превысил 58% (при предельно допустимом показателе 5 45%)1. В 2000-2004 гг. опережающими темпами продолжалось повышение уровня затрат.

3. Не произошло увеличения капитализации до уровня, соответствующего реальной стоимости активов РАО «ЕЭС». Капитализация колеблется в районе 12 млрд. долл. при экспертной оценке реальной стоимости активов электроэнергетики в 250-300 млрд. долл.;

4. Из-за системных ограничений РАО «ЕЭС России» ввело искусственную модель узловых цен.

Организатор рынка сбыта НП «Администратор Торговой Системы» по своей сути сам является естественной монополией, поскольку представляет собой системообразующую сферу деятельности, которая:

При существующей организации процесса НП «АТС» напрямую заинтересован в лоббировании интересов крупных производителей и потребителей электроэнергии.

5. Теоретически верный принцип разделения функций с целью избежания конфликта интересов (одна функция – одна организационная структура) требует высоких затрат на свою реализацию. Содержание всех вновь образованных системообразующих элементов рынка и создание резерва мощностей (инвестиционная составляющая) осуществляется в конечном итоге за счет потребителей электроэнергии (через тариф).

 

ГАЗОВАЯ ПРОМЫШЛЕННОСТЬ

Официальная позиция по выбору модели реформирования Газпрома до сих пор не высказана. Законодательных актов, аналогичных ФЗ «Об электроэнергетике»  нет. Общая тенденция преобразований - в сторону либерализации рынка: в этом году планируется запустить биржевую площадку для свободной торговли газом (в ограниченных правительством объемах  не более 5 млрд. кубометров). В 2006 году ОАО «Газпром» планирует перевести всю промышленность на биржевые закупки.

Осуществлены следующие структурные преобразования ОАО «Газпром»:

Проблемы:

1. В 2000-2004 гг. опережающими темпами продолжалось повышение уровня затрат2. В газовой промышленности индекс повышения уровня цен впервые оказался выше индекса потребительских цен3. Инфляция затрат «Газпрома» продолжает при этом в значительной мере оставаться искусственной, раздуваемой путем изъятия средств из отрасли.

2. Фактически модернизация и развитие транспортных магистралей проводится самим «Газпромом» в условиях непрозрачности и отсутствия свободного доступа к газотранспортной инфраструктуре, без учета интересов независимых производителей.

3. Отсутствует доступ к инфраструктуре  «Газпром» диктует условия, мотивируя их техническими или транспортировочными проблемами.

4. «Газпром» полностью контролирует экспорт газа.

 

ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫЙ ТРАНСПОРТ

В качестве модели реформирования железнодорожной отрасли правительством выбран смешанный вариант, при котором монополист сохраняет свои позиции в отношении естественно-монопольного сегмента и не лишается права действовать в потенциально конкурентных областях.

В настоящее время завершен второй этап реформы, который предусматривал:

Кроме этого, продолжается процесс реформирования пассажирского комплекса ОАО «РЖД» в двух направлениях:

1. Создана Федеральная пассажирская дирекция (ФПД)  филиал ОАО «РЖД». В ее состав планируется передать имущество пассажирского комплекса дальнего следования, в том числе вокзалы, вагонные депо, платформы, пассажирские технические станции, пассажирский, почтово-багажный подвижной состав и часть пассажирских локомотивов. В дальнейшем на базе ФПД планируется выделить и образовать Акционерное общество со 100-процентным государственным капиталом  Федеральную пассажирскую компанию (ФПК).

2. Идет процесс создания совместных с местными органами власти региональных пригородных пассажирских компаний, с дальнейшей перспективой их выделения из состава ОАО «РЖД» и передачей в собственность частного бизнеса и местных органов власти.

Проблемы:

1. В результате проводимой реформы был выявлен один из основных факторов, препятствующих созданию конкурентного рынка транспортных услуг  действующий вертикально-интегрированный холдинг сохраняет полный контроль доступа к своей инфраструктуре, одно из последствий этого  сохранение монопольного положения ОАО «РЖД» по предоставлению услуг локомотивной тяги (количество частных магистральных локомотивов на конец 2004 г. составило по данным ОАО «РЖД» менее 1% (104 шт.)). Компании-операторы, созданные крупными отраслевыми холдингами и отгружающие значительные объемы определенных грузов (нефтеналивные, хим. удобрения), не конкурируют ни между собой, ни с ОАО «РЖД», так как занимаются транспортировкой, в основном, только грузов своих холдингов.

2. Пропускная способность инфраструктуры на определенных направлениях является крайне недостаточной. Например, на подходах к морским портам. При этом общесетевые резервы пропускной способности инфраструктуры отсутствуют. Проводимая реконструкция и ввод новых мощностей закрывают только текущие потребности, тем самым не обеспечивается устойчивость работы ж/д транспорта.

3. Износ основных средств отрасли достиг 68%. Объем инвестиций в отрасль для осуществления расширенного воспроизводства должен составлять не менее 240 млрд. рублей ежегодно4 . В течение последних трех лет на обновление и модернизацию основных средств направлялось не более 120 млрд. рублей ежегодно. Отсутствие информации о перспективах развития и внятных правил сотрудничества препятствует привлечению инвестиций в отрасль. Тем более, что это, по определению, «длинные» деньги.

4. Отсутствует понимание согласованных источников компенсации убытков от организации пассажирских перевозок и источника инвестиций на развитие пассажирского подвижного состава и обслуживающей инфраструктуры.

5. Непрозрачность для государства тарифной политики является сдерживающим фактором для выстраивания долгосрочного государственного экономического планирования.

 

ВЫВОДЫ:

Состояние системообразующих отраслей российской экономики в настоящий момент позволяет утверждать, что дальнейшее торможение реальных преобразований ЕМ крайне отрицательно скажется на экономической и политической ситуации в стране. Действующие в настоящее время модели рынка переходного периода в электроэнергетике и на железнодорожном транспорте, псевдореформирование «Газпрома» не могут служить основой для развития экономики. В процессе непрерывного самореформирования в каждой ЕМ последовательно снижается влияние государства и бесконтрольно растет аппарат управления. Все это не способствует ни увеличению ВВП, ни восстановлению конкурентоспособности экономики России.

При сохранении работы этих отраслей в существующем режиме велика вероятность кризисных сбоев в экономике и негативных социальных проявлений в предвыборный период 2007-2008 гг.

 

Пути решения проблем естественных монополий

Необходимая коррекция процессов реформирования

Для ОАО «РАО ЕЭС России»

В условиях дефицита резерва мощностей государству следует критически оценить модели оптового и розничного рынка электрической энергии с точки зрения системных рисков и собственного участия в процессах реформирования. В частности, в синхронизации и ускорении темпов преобразований и в устранении перекрестного субсидирования, которое деформирует сущность рыночных отношений. Кроме того, регулирование отношений в электроэнергетике в переходный период должно «имитировать» действие «невидимой руки рынка», в частности, при формировании рыночного сигнала ориентироваться на стоимость «входа на рынок»  то есть на стоимость создания новых генерирующих мощностей. В идеале, такая ориентированность является естественным рыночным стимулом для привлечения инвестиций в развитие электроэнергетического сектора.

На настоящий момент в России средняя цена на электрическую энергию не способна обеспечить не только развитие, но и обычное воспроизводство мощностей. Инфраструктурность сетей (резерв пропускной способности для обеспечения принципа свободной передачи) отсутствует. Регулятор в лице государства должен создать систему государственных гарантий возврата инвестиций для независимых производителей электрической энергии. Гарантией может быть обеспечение на определенный срок поставок топлива по твердым ценам при одновременной фиксации отпускной цены электрической энергии (с учетом уровня окупаемости её производства и доли прибыли, остающейся у производителя)5. Для регулирования торговой площадки и формирования более эффективной системы регулирования и контроля, в том числе в сфере ценообразования, НП «АТС» необходимо наделить статусом субъекта естественной монополии.

Для ОАО «Газпром»

Оптимальной моделью на данном этапе является смешанная модель, что связано с исключительной ролью газовой отрасли, являющейся геостратегической для России, особенно с точки зрения отношений с объединенной Европой. Ценовое регулирование, в том числе экспортных квот и тарифов, на продукцию этой ЕМ может служить мощным инструментом внешней экономической политики государства. Полная реструктуризация активов «Газпрома», как того требовало реформирование по замыслу Мирового Банка, приведет к свободному доступу транснациональных корпораций к нашей сырьевой базе.

Реформа «Газпрома» может быть осуществлена по следующему сценарию с учетом требований рынка и геостратегических интересов России в регионе:

Бесперебойное функционирование этого рынка обеспечивает жесткое регулирование государством доступа и правил пользования газотранспортными, и газораспределительными сетями, которые находятся в собственности у компании «Газпром» и незначительного числа других игроков

Для ОАО «РЖД»

Главным условием формирования конкурентного рынка перевозок является выделение диспетчерской деятельности и управления пропускной способностью транспортной системы в отдельный вид естественно монопольной деятельности.

Необходимо сохранение системы государственного регулирования и управления ходом реформ в отрасли при одновременном формировании механизмов общественного и экспертного контроля.

Создание благоприятной инвестиционной обстановки для привлечения дополнительных средств в инфраструктуру возможно с использованием системы государственно-частного партнерства.

При разработке Концепции реформирования пассажирского комплекса следует в первоочередном порядке определить цели, задачи, методы и источники финансирования преобразования пассажирского комплекса дальнего следования и пригородных перевозок. Учитывая особую социальную значимость этих вопросов, решение их должно быть абсолютно подконтрольно государству на всех этапах проведения реформы, а также сопровождаться продуманной информационной кампанией.

Необходимые изменения законодательного определения естественной монополии:

1. Закрепить законодательно совокупность признаков, которые:

2. Более четко зафиксировать инфраструктурный подход:

3. Установить, что функционирование субъектов естественной монополии невозможно без прямого вмешательства государства в их хозяйственные отношения. Должна исключаться (или компенсироваться) возможность злоупотребления своим положением со стороны субъектов естественной монополии.

Обеспечение процессов проведения структурных реформ

Степень развития технологий вышла на принципиально новый уровень. Необходимо признать, что уровень совокупных общественных затрат на содержание инфраструктуры, обеспечивающей возможность цивилизованного существования, должен быть существенно выше, чем сегодняшние затраты на воспроизводство и модернизацию инфраструктур.

Следует уделить государственное внимание разработке и реализации долгосрочных инвестиционных программ. В настоящее время в инвестпрограммах естественных монополий, принимаемых, как правило, на краткосрочную перспективу, отсутствует обоснование целесообразности выбора объекта инвестирования, ограничены подходы к определению источников финансирования и недостаточно просчитан экономический эффект. Инвестпрограммы не содержат сведений об эффективности капиталовложений предыдущих периодов. Отсутствует механизм контроля использования инвестиций. Реализация инвестпрограмм по такому принципу  приводит к необоснованному повышению стоимости услуг естественных монополий, снижению их инвестиционной привлекательности, ставит под сомнение эффективность государственных вложений и не приводит к фактическому улучшению состояния инфраструктуры.

 

Естественные монополии напрямую относятся к сферам экономики, где интересы укрепления независимости и безопасности России диктуют необходимость преимущественного контроля со стороны государства.

Политика реагирования на проблемы, имеющиеся в настоящее время в отраслях естественных монополий, окончательно себя исчерпала. На смену ей должна прийти единая государственная политика системных экономических преобразований, устремленная в будущее.

Деятельность естественных монополий и особенно процессы их реформирования необходимо сопровождать систематическим контролем со стороны федеральных органов законодательной и исполнительной власти и внятной информационной политикой.

 

ИПЕМ, 
2005 


Примечания:

1По данным Росстата деградация материально-технической базы электроэнергетики усилилась: если с начала 1991 до начала 2001 (фактического начала реформ) износ основных фондов вырос с 40,6% до 51,6% (среднегодовой темп роста 1,1%), то с начала 2001 до начала 2004 износ основных фондов в этой отрасли увеличился с 51,6% до 57,8% (среднегодовой темп роста – 2%). Для справки: по промышленности в целом степень износа основных фондов в период 1991-2001 гг. увеличилась с 46,4% до 51,3% (среднегодовой темп роста 0,5%), а с 2001 г. до 2004 г. степень износа основных фондов в промышленности в целом перестала расти, и на начало 2004 г. составила 51,4%.

2За последние 5 лет ясности в порядке формирования структуры затрат по видам деятельности в газовой промышленности не прибавилось, а эффективность деятельности отрасли продолжает снижаться, что характеризуется, в частности, следующими данными. Среднегодовая численность промышленнопроизводственного персонала непосредственно в отрасли «газовая промышленность» превысила 70 тыс. человек в 2004 (с 27 тыс. человек в 1990). По промышленности, в целом, степень износа основных фондов, начиная с 1999 г., снижается в среднем на 1% в год, а по газовой промышленности степень износа увеличивалась в среднем на 0,7% в год. Если разница между ценой приобретения и ценой производителей нефти составила 90% от цены производителей, то эта «дельта» в газовой промышленности составила 420% и ее трудно «расшифровать» (по данным «Российского статистического ежегодника»).

3По данным Росстата

4По данным «Вестник ВНИИЖТ» №3 за 2004 г.

5Такой путь стимулирования успешно проходился Россией в 60-80-х годах 19-го века, когда массированное вложение капитала в строительство железных дорог гарантировалось государственной казной.