Новости ИПЕМ - Межотраслевые исследования

Экспертное мнение: О предложениях по замораживанию тарифов на услуги естественных монополий

С началом текущего кризиса вновь стала актуальной тема повышения тарифов на услуги и товары естественных монополий. Последний раз Правительство обращалось к этому вопросу в мае 2008 г., когда и были утверждены сегодняшние параметры скачкообразного увеличения цен на электроэнергию, природный газ и железнодорожные перевозки.

В условиях общего подъема экономики и высоких мировых цен на бóльшую часть экспортируемых товаров российские производители фактически проигнорировали нависшую угрозу существенного роста тарифов естественных монополий. И действительно, доля расходов на электроэнергию, газ и железнодорожные перевозки в цене продаваемых товаров была для большинства отраслей промышленности минимальна. Население также встретило сообщения о росте цен на коммунальные услуги и железнодорожные билеты без особого ропота. По сути, кроме отдельных публикаций  в прессе и выступлений узкого круга экспертов, майское решение Правительство осталось в России незамеченным. Это дает основание полагать, что такой рост тарифов не был критичен для отечественных производителей.

Ситуация коренным образом изменилась с началом кризиса: уже к ноябрю практически со всех сторон Правительство было атаковано настойчивыми просьбами уменьшить или даже обнулить рост тарифов. По сути, пересмотр регулируемых тарифов в последние месяцы стал рассматриваться как одна из важных антикризисных мер.

Такое предложение, с одной стороны, вполне логично: в положении, когда обрушились экспортные цены на большинство промышленных товаров, сохранение планового роста цен в регулируемом государством сегменте представляется чуть ли не издевкой. Справедливости ради, правда, следует заметить, что дефляции на отечественные товары на внутреннем рынке Росстатом до сих пор не отмечено.

С другой стороны, не вполне понятно, почему все, кто сегодня так активно сетует на рост тарифов естественных монополий, столь упорно и долго молчали об этом в докризисный период, т. е. не далее как пять месяцев назад.

Как мы уже неоднократно отмечали, скачкообразное повышение тарифов естественных монополий в целом (в нормальных условиях развития экономики), представляет собой неадекватную и малоэффективную меру. Относительно низкие, а значит, доступные, тарифы инфраструктурных отраслей все время существования новой России были одним из ее ключевых конкурентных преимуществ. Более того, в 1990-е гг. газовая отрасль, электроэнергетика и железнодорожный транспорт сыграли роль фактически основных доноров российской экономики, несмотря на то, что сами переживали в этот период перманентный кризис повальных неплатежей и недоинвестирования в свои основные фонды.

В 2000-е гг. эти естественно-монопольные отрасли стали восстанавливаться вместе со всей экономикой, поддержанные ростом платежеспособного спроса на свои услуги и товары. При этом одновременно стали возрастать и их объективные инвестиционные возможности. Однако огромные усилия по необоснованному реформированию естественных монополий (в случае РАО «ЕЭС России» и ОАО «РЖД») и огосударствлению ранее приватизированных предприятий ТЭК (в случае ОАО «Газпром») отвлекли внимание Правительства и самих компаний от основной краеугольной задачи - обеспечения необходимого объема своевременных инвестиций в развитие базовой инфраструктуры. В итоге 2000-е гг. для естественных монополий стали эпохой упущенных возможностей.

 К концу 2006 г. это стало в полной мере очевидно и Правительству России. Именно тогда, 30 ноября 2006 г., были приняты первые принципиальные решения по ускоренному, лихорадочному росту тарифов в 2007-2011 гг. За счет этого роста планировалось залатать те дыры в инвестиционных программах естественных монополий, которые образовались в результате нерациональной инвестиционной политики или неадекватного реформирования компаний. При этом в электроэнергетике тарифы были подогнаны под заведомо невыполнимые и совершенно излишние инвестиционные планы.

Таким образом, вместо того, чтобы исправлять положение в самих естественно-монопольных отраслях, вся тяжесть сделанных ими ошибок была переложена на плечи российских потребителей, а сами отрасли стали из доноров экономики превращаться в одних из основных ее реципиентов.

Вместе с тем, несмотря на то, что сам путь роста тарифов нам по-прежнему представляется неверным, следует честно признать, что сегодня естественные монополии России оказались загнанными в угол. И без того не самая благоприятная ситуация усугубляется с каждым месяцем резким падением спроса на их услуги, кредитным кризисом, а в случае газовой отрасли, еще и обвальным снижением мировых цен на энергоресурсы. В качестве примера, первоначально запланированная инвестпрограмма ОАО «РЖД» на 2009 г. составляет 430 млрд. руб., из них примерно 200 млрд. приходится на амортизационные отчисления. Еще 80 млрд. предполагалось привлечь за счет прибыли компании в следующем году, и 100 млрд. - путем выпуска инфраструктурных облигаций. Оставшаяся часть должна была пополняться за счет заимствований на финансовом рынке.

Сегодня уже совершенно очевидно, что как облигационные деньги, так и кредиты будет привлечь очень сложно. Что касается прибыли, то, учитывая ожидаемое 20-25%-ное падение грузовых перевозок в 2009 г. и постоянные, неотменяемые расходы на содержание инфраструктуры, независимые от объема перевозок, то в лучшем случае ОАО «РЖД» закончит следующий год с нулевой прибылью. Сходная ситуация будет в газовой отрасли и электроэнергетике. При этом откладывать инвестиции на более поздний срок уже невозможно.

Таким образом, огромные инвестиционные программы, жизненно необходимые для дальнейшего, послекризисного, развития экономической инфраструктуры, оказались под реальной угрозой. Неисполнение этих инвестиционных программ окажет на состояние российской промышленности более разрушительное влияние, чем рост тарифов на услуги и товары естественных монополий. Эти три отрасли - электроэнергетика, газовая отрасль и железнодорожный транспорт - обладают наибольшим мультипликатором в части спроса на продукцию смежных отраслей. Более того, эти инвестпрограммы сами по себе играют роль стабилизаторов для многих смежных отраслей промышленности, особенно энергетического и транспортного машиностроения, а также металлургии, электротехнической и строительной отраслей. По сути, естественные монополии в период кризиса способны стать одними из ключевых потребителей российской промышленной продукции, обеспечивая необходимый уровень спроса для сохранения производства. В связи с этим сохранение относительно высокого уровня роста тарифов естественных монополий в 2009 г., способного возместить хотя бы часть их выбывающих доходов, именно в период кризиса обретает смысл. Если естественные монополии откажутся от инвестиций на период кризиса, то после его завершения возникнет острый дефицит инфраструктурных мощностей. Причем, учитывая длительность инвестиционных циклов в инфраструктурных отраслях, дефицит может продлиться не менее трех, а то и пяти лет. И каждый год только на этом дефиците экономика будет терять 2-3% роста ВВП.

С другой стороны, утвержденный рост аналогичных тарифов для населения если и допустим, то только с одновременным принятием соответствующего пакета мер по бюджетному субсидированию оплаты тарифов для социально незащищенных и малоимущих слоев населения. Учитывая, что подобные меры не принимаются, планируемый рост тарифов приведет к еще более серьезному, чем было бы вне кризиса, падению жизненного уровня значительной части населения России, особенно в населенных пунктах, наиболее пострадавших от сокращения производства. В итоге в 2009 г. мы получим массовый рост неплатежей за коммунальные услуги со стороны населения и муниципалитетов, а также существенное снижение доступности пассажирского железнодорожного транспорта для граждан России, следствием чего будет уменьшение взаимосвязанности регионов и целостности государства.

При этом уже совершенно очевидно, что одним повышением тарифов обеспечить инвестиционные программы монополий не удастся, тем более в условиях нарастающего падения внутреннего спроса. Необходимы более решительные и адресные меры со стороны Правительства, а также переход на кризисные механизмы хозяйствования со стороны самих монополий. Повышение или понижение тарифов само по себе не является насущной антикризисной мерой. Антикризисными будут те меры, которые позволят даже в условиях резкого снижения инвестиционных ресурсов обеспечить выполнение инвестиционных программ естественных монополий в полном объеме. Именно это целесообразно сделать основной задачей Правительства в сфере регулирования деятельности естественных монополий на ближайший год.

Таким образом, корректировка параметров роста тарифов на услуги естественных монополий нужна, но их заморозка или корректировка до уровней ниже инфляции опасна как для самих естественных монополий, так и для экономики в целом. Управление спросом естественных монополий является более эффективным механизмом антикризисного управления в промышленности, т.к. стимулирует внутренний спрос. Заморозка же тарифов может помочь лишь производителям отдельных промышленных товаров - минеральных удобрений, алюминия и др.

Ситуация, которая сложилась вокруг естественных монополий в условиях кризиса, наглядно выявила тот факт, что реформирование не сделало их «неестественными монополиями». Никого не удивившая дискуссия о заморозке тарифов на 2009 г. в последние недели декабря явно противоречит тенденциям на либерализацию естественно-монопольных отраслей. Переход к регулированию естественно-монопольных отраслей по принципу разделения на монопольный и потенциально конкурентный сегменты не отражает сути экономических отношений в системе «национальная экономика - естественные монополии». Поэтому, на наш взгляд, сложившаяся ситуация должна стать поводом для пересмотра в нормативном правовом поле понятия «естественная монополия» как более сложного и широкого. Ведь инфраструктурные отрасли были и останутся социально-значимыми отраслями, инструментом государственной политики, стимулирующим экономическое развитие.

Юрий Саакян, генеральный директор ИПЕМ

24 декабря 2008 года