Новости ИПЕМ - Межотраслевые исследования

Экспертное мнение: О необходимости внесения корректировок в определение понятия субъекта естественной монополии в нормативном правовом поле

Сегодня Генеральный директор Института проблем естественных монополий (ИПЕМ) Юрий Саакян выступил с докладом «Противоречия в определении понятия субъекта естественной монополии в нормативном правовом поле» на парламентских слушаниях «О необходимости внесения изменений в законодательство о естественных монополиях», которые провела Комиссия Совета Федерации по естественным монополиям.

Очевидно, что Закон «О естественных монополиях» является одним из базовых, и определение понятия естественной монополии в нем должно быть универсальным, отражающим долгосрочную принципиальную необходимость государственного регулирования. Однако в России по ходу реформирования отдельных естественных монополий Закон неоднократно видоизменялся в соответствии с тем, как изменялся взгляд государства на принципы регулирования тех или иных видов деятельности. На сегодняшний момент в России, в той или иной степени, как и в большинстве стран мира, либеральные реформы затронули транспорт, связь, электроэнергетическую и газовую отрасли. Границы либерализации в конкретной отрасли во всех странах разные, как и ее результаты. В российском законодательстве естественно-монопольный сегмент сведен до минимума - до инфраструктурной составляющей.

Так, в законе дается следующий перечень естественно-монопольных видов деятельности: транспортировка газа, нефти и нефтепродуктов по трубопроводам, железнодорожные перевозки, услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов, услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи, услуги по передаче электрической энергии, услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, услуги по передаче тепловой энергии, а также услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей.

Однако в реальности «границы рынка» (определенный предел для либерализации) в каждой из регулируемых отраслей разнятся. Именно несовершенство и необоснованность выбора «границ» объекта регулирования, отсутствие методологии выделения естественно-монопольного сегмента приводят в дальнейшем к выбору неоптимальных инструментов регулирования инфраструктурных отраслей и непониманию четкого направления их реформирования. Уже сейчас очевидно, что необходимость государственного регулирования не ограничивается регулированием инфраструктурного сегмента, взгляд на государственное регулирование должен быть намного шире и охватывать всю полноту отношений в рамках отрасли.

Существующее в российском законодательстве определение естественной монополии имеет массу недостатков, в частности не отражает объективную необходимость госрегулирования деятельности субъектов естественных монополий и особую значимость этих отраслей для общества и государства.

Более того, закрепленное в законодательстве понятие «естественная монополия» основано не на экономическом анализе, а исключительно на соображениях «целесообразности» применения государственного регулирования, что недопустимо. Выделение именно тех отраслей, которые перечислены в законе «О естественных монополиях», никак не обосновано, и в этот список часто вносятся изменения. А произвольность включения или исключения тех или иных отраслей из списка естественно-монопольных свидетельствует и о непонимании направления реформ соответствующих отраслей экономики.

Таким образом, закон принят вопреки нормальной логике юриспруденции. Вместо того чтобы сначала определить объект регулирования, а уже под него подвести нормативно-правовую базу, закон был написан под императивно выбранные сферы экономической деятельности.

Другими словами, если убрать из закона определение естественной монополии как объекта регулирования, то его юридическая суть не изменится.

Выделяя из какой-либо отрасли отдельные сферы деятельности и называя их естественно-монопольными, закон «О естественных монополиях» «забывает» обо всей совокупности отношений, которые существуют в этой отрасли в целом. Не следует рассматривать и регулировать естественно-монопольное ядро (сферы деятельности, где конкуренция принципиально невозможна) в отрыве от иных сфер деятельности (если они неразрывно связаны), и составляющих в совокупности естественно-монопольную отрасль.

При этом в законодательстве наметилась именно такая тенденция - считать естественной монополией только ядро соответствующей отрасли. Отсюда и неоднократные попытки «искусственно» ограничить сферу государственного регулирования естественно-монопольных отраслей в целом.

Искусственное ограничение понятия субъекта естественной монополии приводит к противоречиям с законами, регулирующими деятельность отдельных отраслей. Например, ФЗ «О газоснабжении в РФ» фиксирует технологическую неразрывность и взаимозависимость всего производственного комплекса газовой отрасли, тогда как в ФЗ «О естественных монополиях» естественно-монопольные функции признаются только за «транспортировкой газа по трубопроводам». Очевидно, что невозможно обеспечить неразрывное единство всей технологической цепочки, когда одна ее часть находится под прямым регулированием государства, а остальные на законодательном уровне дерегулированы.

Также некорректность определения влечет за собой искаженное представление о необходимости и пределах реформирования естественных монополий и либерализации естественно-монопольных рынков. Пример реформирования электроэнергетики показывает, что необходимость государственного регулирования намного шире и не ограничивается теми сферами деятельности, которые зафиксированы в законе.

Причиной несовершенства законодательства являются не столько отдельные несогласованные моменты нормативно-правовой базы, сколько отсутствие единого подхода к определению естественных монополий и, как следствие, отсутствие понимания целей регулирования и реформирования.

На наш взгляд, методология выделения естественных монополий должна быть основана на идентификации таких секторов в рамках многопродуктовой отрасли, где конкуренция невозможна и/или неэффективна. Назовем это границами рынка, среди которых выделим

Подробное исследование технологических границ для электроэнергетики, а также газовой и железнодорожной отраслей позволило нам сделать вывод о том, что технологические границы определяют объективную невозможность существования конкуренции вследствие технико-производственных особенностей отрасли, а значит, расширяют границы сфер деятельности, для которых целесообразно применение государственного регулирования. В каждой инфраструктурной отрасли технологические границы рынка выделяются по-разному в силу технологических особенностей. Но именно идентификация технологических границ рынка позволяет ответить на вопрос: должно ли прямое государственное регулирование ограничиваться инфраструктурным сегментом или границы свободного рынка должны быть значительно сужены.

Социальные границы необходимо выделять, исходя из принципа общественной полезности (значимости) товаров (услуг) естественно-монопольного сектора, а стратегические границы очерчивают сферы, где конкуренция должна быть ограничена в силу стратегических (политических или геополитических) причин (целей государства).

Необходимо отметить, что текущее определение естественной монополии разработано исключительно с учетом экономических границ, но без учета других границ рынка.

Российский опыт реформирования электроэнергетики доказал, что тотальная либерализация является такой же крайностью, как и плановая экономика. Чисто экономический принцип идентификации естественно-монопольного сектора является основным недостатком современной теоретической парадигмы в изучении и регулировании естественных монополий.

В результате выделения границ рынка можно дать следующие определение: «естественная монополия как объект государственного регулирования - это сфера экономической деятельности, где конкуренция:

Главным признаком естественной монополии является неделимость инфраструктуры, из которой вытекают ее остальные признаки:

Естественная монополия как объект государственного регулирования делится на естественно-монопольное ядро, идентифицируемое на основе экономических и технологических границ рынка, и смежный естественно-монопольный сегмент, выделяемый, исходя из социальных и стратегических границ рынка. Принципиально важно, что естественная монополия включает в себя и сферы, являющиеся потенциально конкурентными, но ограничиваемые обществом. Идентификация сфер деятельности на основе границ рынка определяет и механизмы их государственного регулирования.

Экономический кризис как нельзя лучше стимулирует переосмысление роли естественных монополий в экономике России и подходов к их реформированию. Оказалось, что, как и во время преодоления экономических трудностей в 90-е годы, управление спросом естественных монополий и тарифами на их продукцию и услуги остаются первоочередными и одними из наиболее действенных механизмов антикризисного управления. Данный факт наглядно демонстрирует, что реформирование не сделало их «неестественными монополиями».

Рынок действительно лучше госрегулирования, но только там, где это эффективно и где действительно присутствует конкуренция, а не искусственно поддерживаемая иллюзия. Лучше совершенствовать государственное регулирование, чем пытаться поддерживать видимость рынка и бороться с его несовершенством.

Сложившаяся ситуация должна стать поводом для пересмотра в нормативном правовом поле понятия «естественная монополия» как более сложного и широкого. Параллельно с данным процессом должно идти переосмысление направлений реформирования естественных монополий России.

Юрий Саакян, генеральный директор ИПЕМ

11 марта 2009 года