Публикации - Железнодорожный транспорт

Пассажирские перевозки: развитие требует правовых решений

По итогам заседания президиума Государственного совета по вопросам развития пассажирских перевозок, которое состоялось 22 сентября, Президент России Владимир Путин поручил Правительству в срок до 1 апреля внести в ГосДуму проект ФЗ «Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в РФ» (весь перечень поручений – по ссылке). Ведущий эксперт-аналитик отдела исследований пассажирских перевозок ИПЕМ Мария Гуторова в своей колонке на портале "РЖД-Партнер" рассказала об истории законопроекта и его роли в развитии конкуренции в пассажирских перевозках.

Проект ФЗ «Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в РФ» был разработан еще в феврале 2010 года. В течение 7 лет проект проходил стадии доработки и согласования: в 2013 году был внесен на рассмотрение в правительство РФ, в 2014-м включен в план мероприятий по реализации Концепции развития пригородных пассажирских перевозок, в 2015-м проходил нулевые чтения в Общественной палате РФ и был направлен на согласование в ОАО «РЖД».

Но к 2017 году закон пока так и не был принят. На сегодняшний день ряд положений, касающихся порядка организации перевозки пассажиров в пригородном и дальнем сообщении, регулирования тарифов, компенсации выпадающих доходов, содержится в отдельных нормативно-правовых актах. Обсуждаемый закон должен стать единым и основным документом, комплексно описывающим принципы взаимодействия участников перевозочного процесса, регламентируя их права и обязанности и устанавливая финансовую ответственность. При этом в настоящее время система, описанная в законе, частично уже действует. Так, в пригородном сообщении формируется модель конкуренции за маршрут. В 2015 году в результате открытого конкурса ОАО «Центральная ППК» заключило 15-летний контракт на осуществление перевозок в Москве и Московской области, а позже и на территории Рязанской области. В договоре были прописаны требования к базовому расписанию, к качеству подвижного состава и обслуживания пассажиров. Аналогично на конкурсной основе долгосрочные контракты были заключены ОАО «Московско-Тверской ППК» на осуществление перевозок в Москве и Московской области, ОАО «Северо-Западной ППК» – на перевозки в Санкт-Петербурге. В течение 2016 года многие другие регионы заключили договоры с пригородными компаниями на срок более 1 года.

В дальнем следовании в так называемом нерегулируемом сегменте перевозок (перевозки в вагонах СВ, купе, VIP, где стоимость перевозки пассажира устанавливается перевозчиком) в настоящий момент уже реализуется модель конкуренции на маршруте, когда несколько перевозчиков одновременно действуют на одном направлении. Как правило, к таким направлениям относятся маршруты с устойчивым платежеспособным спросом, такие как Москва – Санкт-Петербург, Москва – Казань, Москва – Нижний Новгород. Так, например, на маршруте Москва – Санкт-Петербург (с долей маршрута в общем пассажирообороте около 10%) доля АО «Федеральная пассажирская компания» составляет около 37%, «Дирекции скоростного сообщения» – филиала ОАО «РЖД» – 58%, ООО «Тверской Экспресс» – 3%, ЗАО ТК «Гранд Сервис Экспресс» – 2%. В целом доля АО «ФПК» в пассажирообороте при перевозках в нерегулируемом сегменте составляет около 85%, «Дирекции скоростного сообщения» – 7%, железнодорожных администраций иностранных государств – 3%, независимых перевозчиков (в том числе ЗАО «ТрансКлассСервис», ЗАО ТК «Гранд Сервис Экспресс», ООО «Тверской экспресс» и др.) – около 5%.

В регулируемом сегменте перевозок (перевозки в плацкартных и общих вагонах, где стоимость перевозки пассажира устанавливается государством), которые субсидируются из федерального бюджета, в настоящее время конкуренция не развита и правовые основы для развития конкуренции отсутствуют. Согласно постановлению правительства РФ № 207 от 07.04.2007 г. для целей расчета потерь в доходах при перевозках в плацкартных и общих вагонах ежегодно для каждого отдельного перевозчика ФАС России устанавливает экономически обоснованный уровень тарифа. Так, в настоящий момент тариф устанавливается только для трех компаний: АО «Федеральная пассажирская компания», АО «Пассажирская компания Сахалин» и ОАО «Железные дороги Якутии». Таким образом, возможности развития конкуренции в данном сегменте рынка зависят в том числе от принятия обсуждаемого проекта ФЗ и внесения необходимых изменений в соответствующие нормативно-правовые акты других уровней. Это позволит определить основы взаимодействия государства и перевозчика в сфере компенсации выпадающих доходов, снять существующие ограничения, перейти к системе заключения договоров на конкретный объем перевозок на определенных маршрутах с указанием прав и обязанностей сторон и гарантировать компенсацию выпадающих доходов в полном объеме каждому перевозчику. При этом распределение маршрутов в регулируемом сегменте, а вместе с ними и выделяемых государством субсидий, следует проводить отдельными лотами путем проведения открытых конкурсов. Конкурсная документация должна быть составлена таким образом, чтобы доступ к таким перевозкам и государственным субсидиям получал наиболее эффективный перевозчик.

В то же время в сфере грузовых перевозок переход к подобной системе с доступом частных перевозчиков на сеть является труднореализуемым и сопряжен с рядом рисков, связанных с технологической сложностью процесса перевозки грузов. ИПЕМ проводил оценку последствий допуска на железнодорожную сеть общего пользования частных грузовых перевозчиков. В результате было выявлено, что в сфере перевозки грузов конкуренция может быть возможна только при перевозке грузов на кольцевых маршрутах с устойчивым грузопотоком. Однако такие маршруты, как правило, являются основным источником получения выручки и прибыли ОАО «РЖД» в настоящее время, и вывод таких перевозок за периметр холдинга может привести к возникновению дополнительных выпадающих доходов компании в размере до 120 млрд руб. и необходимости либо дополнительной индексации тарифов на величину до 10%, либо выделения государственных субсидий.

Мария Гуторова,
ведущий эксперт-аналитик отдела исследований пассажирских перевозок ИПЕМ
 
РЖД-Партнер,
14 ноября, 2017

Следите за новостями и публикациями ИПЕМ на официальной странице в Facebook!

Также по теме: