Публикации - ТЭК

Направления совершенствования экологического законодательства Российской Федерации в угольной отрасли на основе анализа опыта ведущих угледобывающих стран

В статье представлены результаты анализа отечественного природоохранного законодательства применительно к угольной отрасли. Рассмотрены вопросы рекультивации земель, нарушенных угледобычей; накопления отходов вскрышных и вмещающих пород; охраны водных объектов. Выявлены основные проблемы правоприменения на различных стадиях жизненного цикла угледобывающих предприятий, как-то: отсутствие эффективного механизма стимулирования рекультивации земель, проблемы обращения с отходами угледобывающих и углеобогатительных производств и др. Предложены пути совершенствования нормативно-правового регулирования в природоохранной сфере для угольной отрасли России с учетом наилучших практик ведущих угледобывающих стран.

 

В статье представлены результаты анализа отечественного природоохранного законодательства применительно к угольной отрасли. Рассмотрены вопросы рекультивации земель, нарушенных угледобычей; накопления отходов вскрышных и вмещающих пород; охраны водных объектов. Выявлены основные проблемы правоприменения на различных стадиях жизненного цикла угледобывающих предприятий, как-то: отсутствие эффективного механизма стимуляции рекультивации земель, проблемы обращения с отходами угледобывающих и углеобогатительных производств и др. Предложены пути совершенствования нормативно-правового регулирования в природоохранной сфере для угольной отрасли России с учетом наилучших практик ведущих угледобывающих стран.

 

ВВЕДЕНИЕ

Угольная промышленность относится к сложным с точки зрения обеспечения экологической безопасности отраслям в связи со значительными масштабами негативного воздействия, оказываемого на окружающую среду, а также необходимостью обеспечения баланса частных и публичных интересов в сфере природопользования. Наиболее существенные проблемы связаны с обеспечением рекультивации нарушенных угледобычей земель, накоплением отходов добычи и обогащения угля, использованием и охраной водных ресурсов. По оценкам, приведенным в Государственном докладе "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2018 году", в рассматриваемый период доля сточных вод, сбрасываемых без очистки или недостаточно очищенными, составила порядка 70% от их общего объема; использовано только около 51% отходов угледобывающих предприятий и 56% отходов обогатительных компаний; рекультивировано 5,5% от годового нарушения земель [1, С. 292]. В предшествующие 2012-2016 гг. доля рекультивируемых земель составляла до 1/3 от общей площади нарушаемых за год земель [2, с. 78]. Низкие темпы рекультивации в совокупности с неудовлетворительным в ряде случаев качеством таких работ способствуют значительному росту площади нарушенных земель. Неиспользованные вскрышные и вмещающие породы складируются преимущественно во внешних отвалах, которые занимают значительные территории и являются источниками негативного воздействия на окружающую среду, связанными с эмиссиями загрязняющих веществ в окружающую среду, развитием эрозии и самовозгораниями. Приведенные выше данные показывают, что действующий регуляторный механизм не позволяет эффективно решать рассмотренные проблемы, в связи с этим актуальным являются изучение инструментов правового экологического регулирования, принятых в других угледобывающих странах мира, возможностей их применения в России, а также выявление и анализ возможных направлений совершенствования законодательства с учетом сложившихся тенденций и лучших зарубежных практик.

 

ИССЛЕДОВАНИЯ

Мониторинг действующего законодательства ведущих угледобывающих стран (Китая, Индии, США, Австралии, Индонезии, ЮАР, Канады, Германии и других стран ЕС) позволил выделить инструменты зарубежного правового регулирования по вопросам экологической безопасности угольной отрасли, имеющие высокую актуальность для применения в России (см. таблицу). Они разделены на две группы: инструменты общего характера, охватывающие одновременно несколько видов негативного воздействия на окружающую среду, и инструменты узкого характера, предназначенные для решения отдельных проблем. Ниже рассмотрены выделенные инструменты в контексте решения обозначенных экологических проблем угольной отрасли с учетом проведенного в рамках исследования анализа действующей правовой базы российского законодательства и правоприменительной практики.  

 

РЕКУЛЬТИВАЦИЯ НАРУШЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ

Основной объем требований действующего законодательства, регулирующих механизм восстановления нарушенных добычей угля земель, сконцентрирован в системе национальных стандартов. Это, с одной стороны, позволяет разрабатывать проекты и проводить восстановительные работы, максимально соответствующие как индивидуальным природно-климатическим, так и производственным условиям. С другой стороны, создана чрезвычайно обширная, громоздкая и сложно действующая система нормативно-правовых требований, предъявляемых к данному виду работ. Действует фактически только один нормативно-правовой акт федерального уровня, определяющий общие правила проведения восстановительных и рекультивационных работ - постановление Правительства РФ от 10.07.2018 № 800 (ред. от 07.03.2019) "О проведении рекультивации и консервации земель". Данный документ является унифицированным, т. е. предназначенным для обозначения общего порядка таких работ для всех видов производств и не отражает специфики условий проведения рекультивационных работ в отраслях, связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе с добычей угля.

К числу значимых проблем регулирования в сфере рекультивации земель можно также отнести:

Наиболее распространенной в рассмотренных странах и востребованной для российских условий практикой в регулировании угольной и других нарушающих земельные ресурсы отраслей является создание в той или иной форме системы резервирования средств (или системы финансовых гарантий) для проведения будущей рекультивации.Такая система реализуется в различных формах, в том числе за счет:

 

ОБРАЩЕНИЕ С ОТХОДАМИ

Вопросы обращения с отходами угледобывающей промышленности, в первую очередь, вскрышными и вмещающими породами (которые в настоящее время относятся к отходам V класса опасности), неразрывно связаны с применяемыми технологиями отработки месторождений и рекультивации нарушенных земель. Одной из существенных проблем является возрастающая нехватка свободных площадей, предназначенных для размещения внешних (расположенных за пределами горного отвода) отвалов вскрышных пород при открытой разработке угольных месторождений. К формированию таких отвалов предъявляется ряд требований согласно ГОСТ 17.5.3.04-83. Согласно ГОСТ, в числе прочего необходимо располагать эти сооружения преимущественно на неудобных землях (в отработанных карьерах, провалах, оврагах, балках и т.п.) с соблюдением соответствующих санитарных норм и правил, с учетом рельефа местности и господствующих направлений ветров, течения рек и водотоков, расположения населенных пунктов и предприятий, с соблюдением установленных для этих объектов санитарно-защитных зон. Ситуацию усугубляют концентрация участков открытой угледобычи в отдельных регионах, а также растущий объем открытого способа разработки месторождений, что увеличивает потребность в землях, необходимых для формирования внешних отвалов. Одновременно для угольной отрасли характерна недостаточность объема образующихся вскрышных пород для заполнения внутреннего пространства карьерных выработок, поскольку необходимо учитывать и пространство, остающееся в результате добычи непосредственно угля. К числу методов, предлагаемых сегодня и позволяющих одновременно решать обе проблемы, относится, например, складирование вскрышных пород в отработанных выемках соседних участков [9]. Однако регуляторный механизм применения подобной технологии не отражен в действующих нормативно-правовых документах и системе национальных стандартов по рекультивации земель. Теоретическая возможность передачи права пользования недрами зафиксирована в ст. 17.1 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 "О недрах" (ред. от 27.12.2019). Но при переходе права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению, что влечет за собой переоформление также всей проектной и разрешительной документации.

Другим возможным вариантом заполнения выработанного пространства является использование для этой цели отходов V класса опасности, образовавшихся от обогащения угля. Фактически ст. 6 п. 3 и ст. 11 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 "О недрах" (ред. от 27.12.2019) допускают использование недр и выдачу лицензии на пользование недрами в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Возможность реализации подобного механизма введена, в частности, для проектов ликвидации горных выработок с использованием отходов производства черных металлов IV и V классов опасности - в соответствии с п. 7.4 ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (ред. от 27.12.2019) такие проекты являются объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня. Аналогичные нормы для угольной отрасли, правовой механизм, правоприменительная практика и опыт согласования захоронения таких отходов в отработанных горных выработках отсутствуют. В зарубежной практике, в странах, где также имеются подобные проблемы, для более эффективного управления применяется упрощенный регуляторный режим для вскрышных, вмещающих пород, отходов обогащения и золошлаковых отходов ТЭС (Евросоюз, США, Канада, Австралия, Китай).В частности, в Евросоюзе существует понятие "инертные отходы" [10], т. е. неопасные отходы, которые пригодны для рекультивации. В США в составе опасных отходов выделяются шесть особых категорий [11], которые формируются в значительных объемах, но обладают относительно низкой опасностью для здоровья человека и окружающей среды (включая золошлаковые отходы ТЭС).

Кроме того, применяются механизмы перевода отходов в статус вторичного сырья, для чего введено понятие побочного продукта (Евросоюз и Австралия). Такого рода инструменты позволяют собственнику перевести отход в статус ресурса, допустимого для его передачи третьим компаниям для дальнейшего использования в качестве сырья в производстве, что существенно облегчает процесс обращения с этими видами отходов и увеличивает возможности их утилизации.  

 

РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ

Проблема регулирования водопользования и охраны водных объектов при угледобыче проявляется в двух аспектах. Первый связан с большим объемом шахтных и карьерных вод, разнообразных по составу и содержанию загрязняющих веществ, поступающих в окружающую среду недостаточно очищенными или без очистки в силу неудовлетворительного технического состояния очистных сооружений предприятий либо их отсутствия.

Среди практических мер, принятых в других странах для решения проблемы объема образующихся шахтных и карьерных вод, заслуживает внимания пример формирования законодательных механизмов по передаче очищенных вод третьим лицам с введением требований к составу таких вод для использования их в различных целях. Согласно законодательству штата Квинсленд (Австралия), шахтные воды могут использоваться для обогащения угля, пылеподавления, рыбохозяйственных, строительных, рекультивационных и других целей после специальной регистрации таких вод в качестве ресурса [12].

Второй аспект обусловлен несовершенством действующей системы нормирования допустимых сбросов в водные объекты, которая предъявляет к природопользователям избыточные, а в ряде случаев невыполнимые, требования. Во многом это является следствием несогласованности действующей Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей (утв. приказом Минприроды России от 17.12.2007 № 333 (ред. от 31.07.2018)) с общей системой водоохранного законодательства Российской Федерации. Например, п. 9 данной методики требует соблюдения нормативных требований (предельно допустимых концентраций для водоемов рыбохозяйственного назначения) применительно к самим сточным или дренажным водам, "если фоновая загрязненность водного объекта по каким-либо показателям не позволяет обеспечить нормативное качество воды в контрольном пункте (створе)". Такой уровень очистки сточных вод на данный момент недостижим для большинства водопользователей с технической и экономической точек зрения. Другой важной проблемой рассматриваемой методики является принятие в качестве норматива допустимого сброса (НДС) фактического сброса, в случае, если он ниже расчетного НДС (п. 12), что ужесточает условия нормирования и не учитывает изменения объемов промышленного производства и состава сырья.

В зарубежной практике применяются два основных подхода к определению целевых уровней негативного воздействия на окружающую среду. Первый основан на качестве окружающей среды и предполагает установление таких допустимых уровней негативного воздействия, непревышение которых не приводит к неблагоприятным нарушениям в природных объектах с учетом разбавления загрязняющих веществ в природных средах. Второй подход основан на наилучших доступных технологиях (НДТ) и формирует разрешенные уровни на основании технологий с наименьшим уровнем негативного воздействия среди тех, что доступны для массового использования на основе небольшого числа маркерных показателей. Так, в Германии согласно "Положению о требованиях по сбросу сточных вод в водные объекты" (Abwasserverordnung) установлены предельные концентрации загрязняющих веществ в сточных водах для различных видов экономической деятельности: для производства угольных брикетов установлено пять таких веществ, для обогащения угля - два вещества. В России одновременно сосуществуют оба подхода. При этом, в отличие от Германии, технологические нормативы НДТ для угольной и ряда других отраслей рассчитываются на тонну производимой продукции, что затрудняет соотнесение их с общей концепцией нормирования и сохранения качества воды водных объектов, принятой в российском природоохранном законодательстве. Интересным инструментом, позволяющим смягчить экономические эффекты от ужесточения природоохранного регулирования, является дифференциация условий для новых и существующих предприятий. В отношении нормирования сбросов данный инструмент применяется в Евросоюзе и США. Так, в Евросоюзе согласно директиве 2010/75/EU "О промышленных эмиссиях" ввод в силу ее положений может быть отложен на национальном уровне для существующих предприятий. Кроме того, допустимые уровни негативного воздействия, указанные напрямую в этой директиве для новых и старых предприятий, в некоторых случаях различаются. В США технологические нормативы эмиссий загрязняющих веществ в водные объекты четко разделены для новых и действующих предприятий.  

 

ВЫВОДЫ

На основе анализа методов природоохранного регулирования угольной отрасли, принятых в российском правовом поле, и лучших практик в этой сфере, распространенных в ведущих угледобывающих странах мира, можно обозначить следующие рекомендуемые направления совершенствования экологического законодательства:

 

Список литературы

 

Авторы

Журнал "Уголь",
№11-2020

 

Подписывайтесь и следите за новостями ИПЕМ в Телеграм-канале!

 

Также по теме: