Публикации - Межотраслевые исследования

Юрий Саакян: Тарифное регулирование в естественно-монопольных секторах: состояние и перспективы

Стало уже «доброй» традицией в конце года возвращать ся к теме роста тарифов естественных монополий и их влияния на экономику. Чиновники и политики активно обсуждают данную проблематику в связи с очередным согласованием тарифов на следующий год. Хотелось бы представить читателям свой взгляд на данную пробле матику с не совсем традиционной точки зрения.

Кто и как поднимает цены в естественномонопольных секторах? Ответ на этот вопрос не так однозначен, как принято считать. В настоящее время тарифное регулирование в монопольных отраслях осуществляется на двух уровнях. На федеральном Федеральная служба по тарифам устанавливает оптовые цены и тарифы на газ и электроэнергию, а также тарифы на грузовые железнодорожные перевозки и пассажирские пе ревозки в поездах дальнего следования в плацкартных вагонах.

На региональном уровне органы исполнительной власти устанавливают конечные цены и тарифы на газ, электроэнергию и железнодорожные пере возки промышленными предприятия ми железнодорожного транспорта.

В результате тарифного регулирования на федеральном уровне в 2006 году тарифы на грузовые железнодорожные перевозки в 1,21 раза. Тарифы на услуги железнодорожного транспорта в 2004-2006 гг. по сравнению с тарифами на услуги других естественных монополий росли меньшими темпами. В 2004-2006 гг. общий уровень тарифов на грузовые перевозки железнодорожным транспортом индексировался на уровне прогноза инфляции в стране, составляемого Минэкономразвития России.

При этом тарифы на грузовые перевозки в направлении сухопутных передаточных станций, морских портов и тарифы на внутренние перевозки индексировались разными темпами в соответствии с ранее принятым решением Правительства РФ о постепенном выравнивании уровня доходных ставок на перевозки грузов через российские порты и пограничные передаточные железнодорожные станции.

Данная мера была принята в связи с необходимостью обеспечения условий для вступления России в ВТО. Сближение (унификация) тарифов производится путем замораживания ставок железнодорожных тарифов, действующих в направлении сухопутных погранпереходов и опережающего повышения ставок в направлении портов (1,15 — в 2005 г., 1,13 — в 2006 г., 1,11— в 2007 г.) — рис. 1.

Благодаря индексации железнодорожных тарифов на уровне инфляции, а также опережающему росту цен в большинстве отраслей промышленности транспортная составляющая в конечной цене продукции большинства отраслей промышленности в 2004-2006 гг. снижалась (рис. 2).

Вместе с тем, в сфере железнодорожных перевозок сохраняется острая проблема перекрестного субсидирования перевозок пассажиров за счет грузовых перевозок.

Тарифы на пассажирские перевозки в дальнем следовании в плацкартных вагонах находятся в регулируемом Правительством РФ секторе и устанавливаются ФСТ России с ежегодными темпами +12% (рис. 3).

Тарифы в купейных вагонах и вагонах СВ находятся в секторе свободного ценообразования: они устанавливаются путем индексации, уровень которой устанавливается приказом Президента ОАО «РЖД» при одобрении ФСТ России. В 2004-2007 гг. ежегодная индексация этих тарифов составляла от 18 до 25%. Тарифы на пригородные пассажирские перевозки устанавливаются мест ными органами власти путем поиска компромисса между ними и ОАО «РЖД». Как правило, торг идет между уровнем тарифов на проезд пассажиров и размером компенсаций, предоставляемых местными властями пере возчику. Тарифы ежегодно индексируются на уровне +10 — +15%.

Общие размеры убытков ОАО «РЖД» от организации пассажирского сообщения в 2006 г. составили 43 млрд. руб. Основным источником их покрытия являются доходы от организации грузовых перевозок. В целом, размер перекрестного субсидирования составляет 610 % от общей выручки железнодорожного транспорта от грузовых перевозок.

До 2007 года субсидии федерального бюджета на покрытие убытков в пассажирском сообщении не выделялись. Для сокращения перекрестного субсидирования пассажирских перевозок грузовыми Правительство РФ, начиная с 2007 г., выделяет средства из Федерального бюджета. В 3х летнем бюджете России на 2007-2009 гг. предусмотрены дотации на покрытие убытков пассажи рских перевозок в дальнем следовании:

в 2007 году — 10,9 млрд руб.;

в 2008 году — 16,4 млрд руб.;

в 2009 году — 22,0 млрд руб.

Тарифная политика на железнодорожном транспорте — единственная из всех отраслей промышленности и естественных монополий содержит прямое перекрестное субсидирование не только между населением и промышленными потребителями, но и между отраслями и предприятиями. На практике это реализовано в структуре железнодорожных грузовых тарифов, которые сформированы на основании «платежеспособности груза».

Однако запланированное дальнейшее сокращение сферы тарифного регулирования и упразднения инструментов государственного регулирования может привести к ухудшению социальноэкономического положения в стране, вследствие существенно го отклонения реального положения дел от прогнозов Правительства РФ.

Так, с 2011 года планируется полный переход на рыночное ценообразование в сфере поставок электроэнергии и газа для промышленных потребителей. Планируется также рыночное регулирование вагонной составляющей тарифов на железнодорожные грузовые перевозки, которая составляет от 5% до 15% от всего тарифа (в сфере государственного регулирования останутся инфраструктурная и локомотивная составляющие тарифа)

При этом предусмотрено 100% госрегулирование для населения цен на газ, электроэнергию и железнодорожных тарифов на пассажирские перевозки в плацкартных вагонах.

В этой ситуации Правительство планирует снижение к 2020 году темпов роста тарифов на услуги естественных монополий до 12% в год (рис. 4). Однако достижение таких показателей проблематично. Во-первых, рыночное ценообразование подразумевает сокращение до минимального уровня вмешательства государства в этот процесс, а недостаток электроэнергии и газа на рынке приведет к росту цен на них. Во-вторых, необходимость реализации масштабных инвестпрограмм в отраслях естественно монопольных отраслях может вызвать кратный рост инвестиционной состав ляющей в тарифе. В-третьих, переход на ценообразование на газ по системе net back поставит внутренние цены на газ в зависимость от мировых, что может привести к их дальнейшему росту.

Особо хочется отметить, что в случае роста цен выше запланированного уровня у государства не будет эффективных инструментов влияния на ценообразование. Рост издержек естественных монополий в настоящее время превышает темпы роста инфляции. У естественных монополий нет стимулов к снижению издержек, а у государства нет готовых инструментов заставить естественные монополии их снижать. А рыночное ценообразование и вовсе делает эту затею призрачной, так как в естественномонопольных секторах рынка нет. Фактически только ценообразование в пассажирских перевозках может быть ограничено конкурентными предложениями других видов транспорта и получить стимулы к снижению внутренних издержек при рыночном ценообразовании, поскольку уже в настоящее время существует эффективная конкуренция с другими видами транспорта.

В других секторах естественных монополий аналогичной конкуренции не предвидится.

Еще одной сферой регулирования, из которой вышло государство, является регулирование и контроль вопросов качества товаров и услуг естественных монополий. В соответствии с законом о техническом регулировании, государство контролирует лишь вопросы безопасности про дукции и услуг, подразумевая, что вопросы качества отрегулирует рынок. Но естественномонопольные виды деятель ности отличаются от других тем, что там нет рынка и, следовательно, отсутствуют рыночные стимулы к повышению качества. В результате рост цен на услуги естественных монополий никак не будет связан с улучшением качества предоставляемых услуг, а рост тарифов будет обусловлен лишь простым индексированием. С другой стороны, у государства нет эффективного инструмента прогнозирования влияния тарифной политики на социальноэкономическую ситуацию в стране.

За период 2003-2006 гг. при годовых темпах роста цен на услуги естественных монополий, составляющих от 8 до 20%, ежегодный рост инфляции составлял 9 12%. В период 2007-2011 гг. при ежегодных запланированных темпах роста цен на услуги естественных монополий до 28% прогнозируется снижение темпов роста инфляции до 67%, что противоречит экономической логике. Расчеты Института проблем естественных монополий показывают, что рост тарифов на услуги естественных монополий составляет 3035% от ежегодной инфляции.

При этом прогнозы Минэкономразвития России не учитывают возможного разгона цен в экономике при выполнении масштабного заказа естественных монополий. Дело в том, что отечественная промышленность не способна цели ком удовлетворить запросы экономики. Так, прогнозируется превышение спроса над предложением по целому ряду строительных материалов, по продукции электротехнической отрасли, энергомашиностроения, транспортного машиностроения, строительномонтаж ного комплекса и т.д. В этих отраслях существует рыночное ценообразование, которое при недостатке производимой продукции может привести к значительному росту цен, что, в свою очередь, раз гонит маховик инфляции.

В последнее время в реформировании и регулировании естественномонопольных секторов экономики наметились такие тренды, которые угрожают социальной и экономической стабильности России. Ослабляя регулирование естественных монополий, государство снимает с себя ответственность за будущее страны. Настало время проанализировать виды деятельности, отнесенные законодательством к естественномоно польным, исключив из них те, в которых возможна конкуренция. Те же виды деятельности, которые будут признаны естественномонопольными, должны ос таться под жестким контролем государства, и, в первую очередь, это касается вопросов, связанных с ценообразованием на продукцию такой деятельности.

Юрий Саакян, генеральный директор ИПЕМ

Журнал "Траснпорт РФ"

Ноябрь 2007 года