Публикации - Межотраслевые исследования

Юрий Саакян: Политика без закона

На сегодняшний день в России не существует единого официального документа или закона, описывающего компоненты промышленной политики. Базовые принципы национальной промышленной политики. Однако общее видение развития российской промышленности все же необходимо.

Перемена в сознании

В экспертном сообществе долгое время шли дискуссии о том, что представляет собой промышленная политика и какой она может быть в России. Как ее противники, так и сторонники вкладывали в это понятие идею нерыночных манипуляций, осуществляемых государством для решения своих задач. Однако за последние несколько лет научные круги, бизнес-сообщество и органы федеральной исполнительной власти пришли к компромиссному определению, удовлетворившему большую часть участников дискуссий.

Теперь все чаще предполагается, что промышленная политика — это система взглядов, целей и методов их достижения, которых государство придерживается и реализует в отношении промышленности. При этом методы могут быть совершенно разные, как четкие и недвусмысленные (введение высоких экспортных пошлин на сырьевые товары для стимулирования их глубокой переработки на территории России), так и рамочные, (разработка различных концепций и стратегий).

Практика показывает, что разработанные принципы и инструменты промышленной политики не всегда оказываются эффективными. Особенно четко это прослеживается на примере промышленной сборки автомобилей.

Неудача в автопроме

Импортозамещение стало основным мотивом, побудившим российское правительство опробовать режим промышленной сборки на автомобильной промышленности. После принятия соответствующего постановления, одно за другим были заключены соглашения с компаниями Ford, Volkswagen, Chevrolet, Toyota. Предполагалось, что создание сборочных производств сможет стимулировать зарубежные компании организовать на территории РФ производство современных автокомпонентов, чтобы еще больше удешевить свою продукцию и завоевать значительный сегмент российского рынка новых автомобилей.

Вплоть до 2006 года ситуация развивалась достаточно успешно. Объем зарубежных автомобилей, произведенных в России в режиме промышленной сборки, демонстрировал впечатляющие темпы роста: от 50 тыс. штук в 2003 году до 280 тыс. штук в 2006-м. Однако параллельно происходило сокращение доли отечественного автопрома на внутреннем рынке, а также увеличение импорта новых иномарок.

Растущие объемы ввоза на территорию РФ автомобилей зарубежного производства ставят под угрозу развитие отечественного автомобилестроения. Это может привести к обострению социальных проблем: сотни тысяч работников отечественных автомобилестроительных заводов могут постепенно потерять работу. Большинство из них работает на градообразующих предприятиях и фактически не имеет альтернативы трудоустройства в своем городе. Решение этой социальной проблемы следовало бы поставить во главу угла при адаптации зарубежного опыта промышленной сборки, но этого произошло.

Итоги 2007 года оказались неутешительными. По данным МЭРТа, объем производимых в России иномарок в 2007 году составил 288,5 тыс. штук (рост 3%). В то же время импорт новых автомобилей вырос на 67%, подержанных — на 46%, а импортные автомобили составили более 75% российского рынка. Продажи российских легковых автомобилей в очередной раз сократились на 5%. По прогнозам министерства, ожидаемый рост импорта к 2010 году составит порядка 2 млн. автомобилей, объем сборки иномарок внутри страны достигнет 1,2-1,3 млн. Это означает, что при ожидаемом объеме рынка в 3,5 млн. автомобилей доля отечественных машин останется совсем небольшой — 600-700 тыс. автомобилей в год.

В итоге, промышленная сборка не решила свою основную задачу — импортозамещение. Причиной ее низкой эффективности является модельный ряд автомобилей, выпускаемых в России в режиме промышленной сборки. Зарубежные компании организовали на территории России сборку автомобилей, конкурирующих не с импортными, а с отечественными машинами. Такой выбор можно объяснить тем, что для выполнения обязательных требований по локализации зарубежные компании предпочли создать производство недорогих автомобилей, организовать комплектацию которых российскими узлами и деталями в нужном объеме было дешевле и проще.

Что касается создания на территории России производств высокотехнологичных дорогостоящих автокомпонентов, то они могли бы вобрать в себя хотя бы часть неизбежно высвобождаемого с российских автомобильных заводов персонала. Но эта задача пока не выполнена. Существует ряд соглашений, но они предусматривают начало выпуска автокомпонентов лишь в 2009-2010 году, к тому же планируется не полноценное производство, а промышленная сборка автокомпонентов из зарубежных деталей.

Процесс формирования в России производства современных автокомпонентов явно затянулся, возможно, по причине слишком мягких условий по локализации производства. Итоговая доля российских комплектующих в составе автомобиля в ценовом выражении должна составлять лишь 30%. Если завод уже действующий, то такой локализации необходимо достичь через 6 лет, а вновь создаваемым предприятиям — через 7 лет с момента подписания соглашения о промышленной сборке. Интересно, что в документ, определяющий условия локализации, дважды вносились изменения, причем 18 августа 2006 года требования по итоговой степени локализации были увеличены до 50%, а затем 5 октября 2006 года вновь снижены до 30%.

Стратегическое планирование

Более удачной получилась реализация другого механизма промышленной политики — стратегического планирования. Хотя и здесь не обошлось без недоработок. Идея разработки долгосрочных стратегий развития (на 10, 15 и даже 20 лет вперед) получила широкое распространение, и в настоящее время утверждено около десятка отраслевых стратегий (энергетика, железнодорожный транспорт, металлургия, электронная промышленность, транспортное машиностроение, судостроение и пр.). Собственные программы социально-экономического развития разработаны и в большинстве регионов России.

Однако практика показывает, что реализация многих программ уже начала сталкиваться с трудностями, связанными с ресурсным обеспечением. Например, в начале 2008 года ОАО «ГидроОГК» сообщило о намерении пересмотреть свою инвестиционную программу в сторону уменьшения. Причиной сокращения был назван рост цен на оборудование и строительные материалы.

Проблема в том, что каждая стратегия, долгосрочная программа разрабатывалась как способ маневрирования при заданных или спрогнозированных внешних условиях. Однако одновременная реализация совокупности этих стратегий сама по себе существенно изменяет внешние условия. Просматривается реальная перспектива возникновения дефицита тех или иных ресурсов — материальных, трудовых, финансовых,— который приведет либо к их существенному удорожанию и, как следствие, стоимости реализации программ, либо, как в случае с ГидроОГК, к сокращению физического объема инвестиций.

Чтобы минимизировать риски, связанные с дефицитом ресурсов, потребуется уточнение прогнозов потребности экономики как в базовых сырьевых ресурсах — энергоносителях, строительных материалах, металлургической продукции, так и в продукции высокого передела — энергетическом оборудовании, электротехнической продукции и т. д. А для такого уточнения необходим совокупный анализ ресурсоемкости всех принятых стратегий и программ развития.

Очевидно, что взаимное согласование государственных программ развития отдельных отраслей не должно осуществляться в процессе их реализации. Наоборот, все частные, отраслевые программы должны опираться на общий фундамент.

Фундамент

Фундаментом промышленной политики и должна стать упомянутая общая система взглядов, общее представление не только о целевом, но и о наиболее вероятном будущем страны.

На сегодняшний момент официального единого документа или закона, детально описывающего все составляющие государственной промышленной политики, включая конкретные методы ее реализации, пока не существует. Да и вряд ли он так необходим, поскольку промышленная политика — это не перечень конкретных утвержденных действий, а гибкая система, элементы которой могут и должны изменяться, оперативно реагируя на изменение внешних условий. Тем не менее, основа промышленной политики должна быть в течение длительного времени неизменна, поэтому документ, отражающий стратегию развития промышленного сектора страны на временной линейке хотя бы до 2020 года, должен быть сформирован. Он должен содержать как идейные, так и численные ориентиры, опираясь на которые можно было бы формировать более узкие или более кратковременные программные документы, вести целенаправленную законотворческую деятельность и т. д.

Поскольку речь идет о государственной промышленной политике, то разрабатывать такой документ должны органы государственной власти. Однако не менее очевидно и то, что составлять такое видение будущего без учета потребностей частного бизнеса, нельзя. Требуется определенное взаимное согласование.

Наиболее близкой к такому согласованию мерой является разработка так называемого форсайта, что дословно переводится как «предвидение». Это направление исследований широко распространено в развитых странах, но в России понимание важности такой работы пришло относительно недавно. В 2007 году Минпромэнерго России проводились работы по формированию промышленно-энергетического форсайта, результатом которых явилось создание нескольких «стрел времени» — отраслевых линеек, на которых в хронологическом порядке расположены ожидаемые события или прогнозируемые значения различных параметров. К настоящему времени проделана значительная работа по сбору и классификации первичной информации. Однако это лишь один из многих инструментов форсайта.

В настоящее время фундамент, необходимый для согласованного, взаимоувязанного стратегического планирования, пока не создан. Это влечет за собой дополнительный риск — затруднения или невозможности одновременной реализации в полном объеме всего комплекса государственных стратегий и программ развития, утвержденных и исполняемых в настоящее время. Остается лишь надеяться на то, что в ближайшее время будет развернута активная работа по выработке, широкому согласованию и, в конце концов, официальному утверждению документа, озаглавленного «Государственная промышленная политика Российской Федерации». Причем выполняться эта работа будет людьми, позитивно воспринимающими мысль о необходимости активного государственного участия в процессах развития промышленности.

Юрий Саакян, генеральный директор ИПЕМ

Газета "КоммерсантЪ" - Business Guide Машиностроение

19 марта 2008 года