Исследовательская деятельность

Электроэнергетика / Доклады

Проблема дефицита тарифных источников для обеспечения инвестиционных программ

Доклад Генерального директора Института проблем естественных монополий Ю.З. Саакяна
8-ой Международный Форум «Российская электроэнергетика»
(Москва, 23–24 июня 2011 г.)

Уважаемые участники Форума! Российская электроэнергетика прошла долгий путь. За годы реформ была проделана действительно большая работа: ликвидированы, казавшиеся непобедимыми, неплатежи, в рамках отрасли выделены различные виды деятельности, а в рамках выделенных видов деятельности – созданы хозяйственно обособленные субъекты. В созданном конкурентном секторе произошел полноценный приход частного капитала в отрасль. Можем ли мы назвать произошедшее успехом? Если цель реформы и либерализации была бы «все взять и поделить», то реформа – безусловный успех. Однако, стоит напомнить, что в качестве ее официальных целей декларировалась необходимость решения иных проблем, стоявших перед электроэнергетикой и связанных с ней отраслей.

Сами авторы реформы формулировали их следующим образом: «Основная цель реформирования электроэнергетики России – повышение эффективности предприятий отрасли, создание условий для ее развития на основе стимулирования инвестиций, обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей», а для этого «создаются условия для развития конкурентного рынка электроэнергии, цены которого не регулируются государством, а формируются на основе спроса и предложения, а его участники конкурируют, снижая свои издержки.»

Достигнуты ли эти цели? Для ответа на этот вопрос проведем последовательный анализ ситуации.

Как мы помним, завершающим аккордом реформы стала приватизация акционированных генерирующих компаний. В отрасль пришли частные инвесторы, в т.ч. зарубежные, многие из которых, правда, испытывают сегодня чувство сожаления по поводу своего решения начать работу на российском рынке. Таким образом, тот пункт, в котором говорилось об инвестициях, формально выполнен. К сожалению этого нельзя сказать о выполнении инвестиционных программ в генерации: сроки срываются, новая мощность не поставляется, а Совет Рынка уже ставит вопрос штрафных санкциях для опаздывающих. Однако, нашей экономике нужны не штрафы за недопоставку, а новые электростанции, и если срывов так много, то видимо дело в ошибках реформирования. Самый главный вопрос, даже не выполнении текущих обязательств, а в том, что последует в период после окончания срока действия ДПМ, и эта неизвестность пугает не только потребителей.

Проблемы не ограничиваются вышеуказанным. Разнобой и конструкторский плюрализм при строительстве новых генерирующих мощностей могут позволить себе лишь очень богатые экономики мира: унификация энергоблоков и проектных решений – один из самых эффективных инструментов снижения себестоимости строительства новых мощностей. Ярчайший тому пример – Китай, где ежегодные новые вводы сопоставимы с российскими планами по строительству генерирующих мощностей на период до 2020 года.

Таким образом, инвестиционный процесс в отрасли нельзя признать конструктивным: для реализации инвестпрограмм на текущий момент имеются необходимые средства, но эффективность их использования – не высока.

Темпы роста цен в либерализованной российской электроэнергетике бьют все рекорды предыдущих лет. И вот уже Правительству приходится заниматься ручным управлением: то есть тем, от чего собственно и пытались уйти в результате реализации реформирования отрасли. Это тоже негативный итог либерализации отрасли, особенно если вспомнить, о том, что среди целей реформы было создание стимулов у предприятий отрасли к снижению издержек, а значит и снижению цен.

Ключевая причина сложившегося положения – отсутствие реальной конкуренции в отрасли, и даже предпосылок к ней. Нами было проанализировано состояние конкурентной среды в имеющихся зонах свободного перетока. Оценивались как превышение порогов доминирования одного из поставщиков, так и, степень рыночной концентрации. Последняя оценивалась по индексу Херфиндаля-Хиршмана), который используется для выявления рыночной концентрации и определяется как сумма квадратов долей всех субъектов, действующих на рынке. Если значение индекса равно нулю, то на рынке имеется идеальная конкуренция, а значение равное единице говорит о классической монополии.

Результаты не утешительные: почти все зоны являются зонами с высокой рыночной концентрацией (отсутствием конкуренции) и только 2 зоны могут считаться зонами с умеренной рыночной концентрацией (№8 и №25)

Необходимо признать, что нынешний рынок де-факто монопольный: просто от монополии РАО «ЕЭС России» на федеральном уровне мы получили множество монополистов на уровнях локальных. Государство в лице органов антимонопольного контроля признают это, но реакция следует лишь в случае сверхпрогнозного роста цен, за который, кстати, ответственны не только генерирующие компании, но и остальные участники рынка, в том числе, находящиеся в собственности государства.

Было бы несправедливо целиком обвинять авторов реформы в сложившейся ситуации, хотя часть ответственности на них, безусловно, есть. Необходимо понимать, что реформирование, создание новых моделей рынка – процесс сложный, и без ошибок обойтись не может. Мировой опыт говорит нам, что критический пересмотр итогов реформы – вещь вполне естественная: Великобритания регулярно корректирует свою реформу электроэнергетики, а в США, где эти вопросы решаются на уровне штатов, мы можем наблюдать самые различные состояния реформирования отрасли, где то она успешна и действует, где-то заморожена, а где-то и не начиналась. Люди открыто говорят о том, что где-то что-то не получилось, объясняют почему, пытаются исправить ошибки, предусмотреть на будущее различные варианты развития.

На мой взгляд, ключевым недостатком российской реформы на уровне планирования стало отсутствие в ней различных сценариев развития ситуации. Предусматривался лишь один вариант – все сработает «как надо», а план «Б», на случай осложнений или неудачи, отсутствовал.

Необходимо учитывать размеры нашей страны, и связанные с этим трудности применения единой модели, а также опасности и риски. Кстати, размеры России – не только риски, но и возможности: например, возможность «обкатать» реформу в каком-то регионе, а затем распространить успешный опыт на всю страну. Или не распространять неуспешный.

Необходима трезвая оценка дальнейших рисков как реформирования, так и дальнейшего не-реформирования, или, консервации сложившейся ситуации. Нынешний неэффективнвный рынок создает множество таких рисков: инвесторы не могут принимать долгосрочные решения, а значит создаются риски недоинвестирования. Потребители уже сегодня начинают обзаводиться собственной генерацией – непредсказуемость роста цен толкает их к этому шагу, и это происходит в стране, одной из первых в мире создавшей единую энергосистему. Те же потребители, которые не имеют возможности отказаться от услуг «большой» электроэнергетики будут нести все возрастающие издержки на нее. Для многих отраслей экономики итогом этого станет стагнация, а затем и исчезновение.

В самое ближайшее время нам потребуется создать новый, эффективно работающий рынок электроэнергии и мощности. Но чтобы не попасть в ловушку прошлых ошибок, процесс создания этого рынка должен быть конкурентным, т.е. таким, каким его многие хотят видеть. Обеспечение такого уровня цен на электроэнергию, который будет способен поддерживать конкурентоспособность российской экономики в глобальной конкурентной борьбе, должно стать одной из ключевых целей создания этого обновленного рыночного механизма. Все остальные цели и задачи могут носить вспомогательный и обеспечивающий характер, в рамках решения этой главной задачи.

Презентация к докладу